摘要：
... 随着人口年龄的增加，其住房模式往往产生显著变化，老龄化的加深也对城市的住房规划战略提出了新的要求。2024年7月加拿大温哥华市正式颁布了《长者住房策略》，是首次专门应对老龄人口的特殊住房需求的政策，希望通过该项政策的实施，确保温哥华市所有老年人都能获得安全、可负担、并具备适老化设施的住房。该行动策略锚定五个关键方向，通过24项具体的行动实施，提供更具针对性的住房支持服务。因此，对于正在经历快速进入老龄化社会的中国城市而言具有重要的启示。
一、温哥华市政府首次提出针对老龄人口需求的住房策略
老龄化是加拿大温哥华市面临的最严峻的社会问题之一。随着人口平均预期寿命的延长和生育率的下降，温哥华市的老年人口比例不断上升，截至2024年全市55岁及以上居民人数超过19万人，并预计在未来二十年中老龄人口还将持续大幅增加，尤以75岁及以上人口为甚。与此同时，温哥华市也是加拿大住房供应最为紧张、住房成本最高的城市之一。大城市的住房问题与日益加深的老龄化状况交叉影响，导致该市的老年人面临着严峻的住房问题。温哥华市老年人住房问题主要表现为如下三方面：
首先，是住房的可负担性问题。温哥华市老年人收入主要来源于退休金和政府的基本社会保障等固定收入，收入相对较低。数据显示，该市老年人租房率达30%，并且其中不少人支付的租金超过了家庭收入的三分之一，甚至还有较大比例老龄人口租金比超过了50%。然而，目前许多非市场租赁产品仅向55岁以下年龄段的家庭开放申请。
其次，与住房关联的家庭照护服务等支持性服务的不足。随着人口年龄的增加，居民对于包括长期护理、家庭护理以及医疗服务等特定的健康和社会服务的需求也在不断增加。而绝大多数温哥华老年人偏好居家养老模式，这也为社区住房适老化服务配置提出了更高的要求。
第三，老年人日益增加的多元化住房需求无法得到满足。相比于加拿大的其他城市，温哥华市的老年人是一个需求多样，具有不同偏好、文化、生活经历、能力和年龄的多元群体。此外，相关研究显示，老年人的住房及支持服务需求还随着他们的生命周期变迁而产生变化。但目前该市可供老年人选择的住房产品仍较为单一。
根据温哥华市所属的不列颠哥伦布省统计预测，至2045年，55岁及以上的老年人口将增长近30%，其中80岁及以上的高龄人口的比例增幅最高。老龄化程度的不断加剧意味着城市的适老化需求更高。为此，温哥华市政府开创性地推出了针对老龄人口的《长者住房策略》，希望通过一系列更具针对性的措施，包括“增加或更新适老化的经济适用房供应”“改善老年人家庭照护的服务支持”“对有无家可归风险的老年人加大住房资金支持”“提升老年人获取住房及相关服务的信息便利度”“推进其他相关工作，共同服务于老年人的住房公平目标”等五大领域的工作，旨在确保每一个居住在温哥华市的长者都能拥有适老化且可负担的住房及相关支持服务。《长者住房策略》是市政府改善老年人生活工作的一部分，并将随着其他策略和相关政策的进展而不断发展，也因此成为温哥华实现老龄友好城市总体目标的重要组成部分。
二、聚焦五大方向全力提升温哥华“老龄友好”的城市形象
温哥华《长者住房策略》是基于对市场现状的深入分析、广泛的社区和公众参与，以及与各利益相关者的合作，深入讨论基础上制定的科学方案，对于该市老年人住房的主要问题和痛点已有全面透彻的把握。因此其目标导向性非常强烈，聚焦五个重点方向，并为每个方向制定了非常具体的行动策略，并设定短期、中期和长期目标，以切实推进政策落地。
重点方向一：增加或更新适老化的经济适用房供应
温哥华的老年人具有不同偏好、文化、生活经验、能力和年龄等多元特征，一些特征交叉导致不平等状况增加并可能会创造一个更年轻的老龄化门槛（如55岁），例如残障人士。因此，老年人中的少数（弱势）群体的需求更值得关注。尽管温哥华55岁及以上老年人中仅有30％是租户，但是租房的老年人特别受到收入不足的影响。即便有政府提供的各种退休收入补助，在高房租的客观市场背景下，他们的房租支出已经超过了其家庭收入的30%，甚至不少超过了一半。由于私人租赁市场的不可负担性，许多老年人转向申请公共住房，截至2023年，申请公共住房候补名单中有43%以上的人为55岁及以上居民。更为困窘的是，约30%的温哥华公共住房产品仅向55岁及以下人群开放。
温哥华政府深切认识到这一问题的严峻性，为老年人提供更多的社会支持，让老年人在一个可负担、安全和稳定的家中安度晚年至关重要。为此，温哥华市政府尝试探索各种增加老年人的社会住房、支持性住房和合作社住房的可能性，并为老年人扩大长期护理和辅助生活的可能选项。首先，在各个社区实施新的老年住房重新分区策略，尝试增加住房规模更小且设有更多适老化健康设施的住房产品，让一些老年人仍可以留在现有的社区中，选择在偏好的地点安老。更为重要的是，增加和更新现有的经济适用住房数量，并对老年人租户提供更多保护措施，是维持老年租户住房公平性的重要手段。温哥华市政府与其他层级政府部门通力合作，推出了更多可负担的住房产品，并提供与收入和住房补贴率更相匹配的租金及护理补贴选项。
重点方向二：改善老年人家庭照护的服务支持
目前在温哥华市约有25%以上的老年人居住在社会住房和非营利合作社住房中。温哥华市政府认识到家庭和社区支持是老年人能在家中独立生活的关键，这能显著改善健康状况，并在一定程度上减少对长期护理的依赖。然而在加拿大不列颠哥伦比亚省，获取到家服务成本极高。因此，增加和提升老年人家庭照护的服务支持是关键，一方面加大了相关资金支持，为公共住房的老年人提供移动支持服务，并通过取消与到家服务相关的杂费，使所有老年人都能负担到家的协助服务，减少对长期护理系统的压力并支持在地健康老龄化。此外，温哥华市政府还倡导在护理机构内提供文化适应性的支持，例如提供翻译服务，聘请多语种员工，提供文化相关的活动和节目，供应符合文化特点的餐食，以适合原住民及其他边缘群体。
重点方向三：对有无家可归风险的老年人加大住房资金支持
相关数据表明，许多居民首次经历无家可归往往是在其迈入老年阶段之后。2023年一项统计表明，温哥华市有21%的无家可归者年龄在55岁以上，其中几乎一半以上都是55岁以后首次经历无家可归，失去住房的原因包括收入不足、与房东的冲突、身体健康问题以及不适宜或不安全的住房条件等。这些老年人有最迫切的住房需求，面临多重复杂的健康、社会和经济挑战。而在这些无家可归的老年人中，往往不成比例地集中在女性、独居老年人、土著人、少数种族、有语言障碍的人、残疾人等群体，相比其他人群，他们找到可负担且稳定的住房更为迫切并充满挑战。
为此，温哥华市积极开拓合作渠道，与各方伙伴通力合作，推动一些紧急措施的落地。例如改革老年租户住房援助计划（SAFER），以提供更多经济适用的住房，这些住房的租金按照收入援助或残疾人援助计划的住房费用率或按收入计算的租金来设定。加快开发和更新单间占用酒店（SRO），以及兴建专为老年人设计的社会和支持性住房，使老年人能够享受安全且可负担的住房条件。与BC省住房、医疗等部门合作，探索适应老年人需求的改善住宅建筑条件的方案，以保障居住在公共住房中的老年居民的安全。鼓励跨部门合作，探索并整合为防止老年人无家可归的临时住房选项。这些举措都将有助于遏制老年人出现无家可归的状况，并使老年租户能够在安全且经济实惠的住房选择中安度晚年。
重点方向四：提升老年人获取住房及相关服务的信息便利度
许多老年人不知道如何获取住房及其相关支持服务，也不了解目前还有哪些资源可供使用。尽管社区组织在提供信息和服务方面发挥着关键作用，但资源限制、资金不足或组织间协作不足可能影响这些组织的覆盖面和效率。
为此，温哥华市与服务老年人的社区组织和相关机构合作，联合多方力量，实行多种措施，确保老年人能够获得必要的信息。这些措施包括改进信息的传达方式、提供更多的语言支持、增加文化适应性的信息服务以及在社区内建立更强大的支持网络。同时，政府和相关机构通过直接与老年人互动、合作与培训社区工作者和志愿者，以及优化信息平台的设计，增加信息的可访问性和适用性。温哥华市政府还将提高公众意识促进老年人接触各种住房项目放在重要位置上，例如SAFER租金补贴计划、申请社会住房或合作社住房的援助、利用省级无障碍家庭改造项目或老年人装修税收抵免计划，以及房产税递延选项。
重点方向五：推进其他相关工作，共同服务于老年人的住房公平目标
温哥华市认识到改善老年人的住房只是建设“老龄友好”城市的一部分，他们还致力于继续推进包括障碍性和通用设计在内的其他配套服务的工作。比如通过该市颁布的《2022年的无障碍策略》，提升温哥华的无障碍性，这不仅有益于老年人，也有益于普通人口。此外还与交通、城市设施服务中心等部门建立更广泛协作，鼓励在公共空间、基础设施、交通和服务提供的开发或改进中，共置用途并配对人口需求，尽可能地改善老年人日常生活的便利性。在一些专门的住房规划中，市政府倡导要增强对老年人群的诸多生活需求考虑，推动开发更多适合他们的住房类型和服务，并鼓励社区内部住房产品的多元化开发，鼓励多代同堂的社区。温哥华市政府还承诺，未来还将创建一个更新、更全面的老年人战略行动计划，针对老年人状况和现实需求进行细分规划，并更新实施和治理框架，以便于更充分应对老龄化问题并确保全社会得以开展广泛行动。
三、温哥华的《长者住房策略》对中国城市的启示
老龄化的加剧已经成为中国人口发展的新常态，对于中国不少城市而言，同样面临住房资源紧缺和深度老龄化双重挑战并交织影响的状况。中国老年人偏好居家养老的模式也与温哥华状况十分相似，在家庭中居住更加符合中国老年人的传统心理和情感需要，甚至可视作中国社会养老服务体系中的“基础”部分。此外，随着社会经济的发展，中国老年人的住房需求和居住模式也日渐多样化，独居成为主流。这些现实状况都为中国城市住房规划提出了更高的要求，然而目前中国城市尚未出台针对老年人口的住房规划，相关举措亟待推进。因此，温哥华的实践案例也为中国城市推出针对老年人口的住房政策提供了宝贵的参考价值，特别是其富有前瞻性的规划策略和针对五大重点方向的详细政策构思，对于中国的城市有重要的启示价值。
首先，温哥华面向特定老年人口群体制定的住房策略是一种针对老龄化程度不断加深的预防性积极行动，为当下中国城市应对这一相似的人口新常态提供方向性思路。在城市的社会治理的实践中，预防预警是治理风险危机的最好方法。针对老龄化这一特定问题也不例外，依赖于事后被动防御型的传统城市治理模式已经很难以应对老龄化带来的全方位挑战。只有发现在先、预防在早，才有可能把引发重大社会经济损失的小隐患、小风险消灭在萌芽中。
其次，温哥华《长者住房策略》的五大重点方向为中国城市推出类似战略规划提供可借鉴可复制的样板。解决老年人的住房问题首先要从供给和需求中找到主要矛盾。增加更多可负担的住房产品，设计提供更多居家照料服务，提高老年人住房补贴的财政支持，才是解决问题的关键。此外，提高信息获取的便利性和透明度，可以使老年人更好地了解并利用各种住房和社会服务，增加文化的适应性，整合多方资源推进跨部门的协作，强化老年人的社会参与和社区归属感，也是应对人口老龄化所带来的住房危机的关键策略。对于中国城市而言，政府可以更加高效地整合各方资源和优势，根据本土文化和观念，创新住房和社区适老化设施的规划，为老年人创造更具包容性的城市。
第三，温哥华《长者住房策略》建立了多部门协作机制，有效提升了政策执行效率和信息获取便利性，为中国城市打造一站式长者住房支持服务平台提供思路。温哥华加强住房、医疗、社会服务部门的联动，整合资源，中国城市可以学习并超越温哥华的多部门协作模式，尝试探索为老年人提供一站式住房支持服务的道路，即打通各有关部门信息渠道，建立专门的老年人服务平台，提供多渠道、实时更新的住房信息服务，并整合政府、社区组织、志愿者网络和数字技术服务人员等多方力量，提升老年人获取政策信息的方式，确保政策信息覆盖到各类老年群体，特别是由农村迁居城市和少数民族等老年群体。
[本文是基于加拿大温哥华市发布的《长者住房策略》（Vancouver City Council“Seniors Housing Strategy”）报告获得的相关经验借鉴，特此致谢。]
