摘要：
... 循环经济是一种通过在产品生命周期结束时将其重新引入生产循环系统，从而最大限度延续产品、材料和资源的经济价值，并尽量减少废弃物产生的经济发展模式。当前，在全球资源能源日益紧张和生态环境压力不断增大的背景下，加快实现循环经济发展已成为各国城市与区域可持续发展战略共识。
斯特拉斯堡大都市区自2010年开始探索循环经济发展模式，最初专注于废物减量化，2019年制定了详细的循环经济路线图，将循环经济原则融入公共采购和运营，促进了区域资源效率提升，但仍然存在诸多挑战，如法规制定、政策协调和融资等方面的不足，以及缺乏对循环商业模式的激励措施。2023年，经合组织（Organization for Economic Co-operation and Development，OECD）基于与大都会50多位利益相关者的政策对话，对加速本区域循环经济转型提出了关键治理建议。中国城市和区域可借鉴其经验，通过强化源头减量、绿色消费和生态设计、健全统计与评估体系等，进一步推动循环经济高效发展。
斯特拉斯堡。视觉中国 资料图
一、斯特拉斯堡及其循环经济路线图
斯特拉斯堡大都市区（Eurométropole of Strasbourg）位于法国大东部大区，毗邻德国边境，涵盖33个市镇。自2015年成立以来，本区域内总人口数呈增长态势，老龄化趋势也逐渐加剧。尽管经济发展水平稳步提升，尤其第三产业增长较为明显，但GDP增速低于全国平均水平，且循环经济和绿色经济相关的就业岗位占比较小。近年来，斯特拉斯堡大都市区在减少家庭垃圾和推广循环经济方面取得了一定成效，通过与当地农业部门合作处理生物垃圾，并计划到2026年进一步推进可再生能源利用和废水再利用。不过，斯特拉斯堡大都市区在资源使用和管理的统计信息方面尚存在不足，难以全面评估其物质消耗水平。尽管如此，该大都市区在循环经济转型上仍展现出稳步推进的决心和潜力。
斯特拉斯堡大都市区自2010年开始探索循环经济，最初专注于废物减量化，推出了多项倡议。2019年，该大都市区制定了循环经济路线图，将循环经济原则融入到公共采购和运营中，进而促进大都市区域的资源效率提升。目前，这一路线图正在更新中，旨在将循环经济议程拓展到更多领域。整体而言，斯特拉斯堡大都市区的循环经济之旅经历了三个关键阶段（图1）。
图1 斯特拉斯堡大都市区循环经济政策时间表
第一阶段：废物减量化。自2010年开始，斯特拉斯堡大都市区启动了一系列减量化计划。本地减量化计划以减少生活垃圾为重点，围绕减少生物废物、推广饮用自来水、学校开展废物减量化教育等九个领域展开。到2015年，家庭废物产量减少了7%，已达到计划目标。2017年，法国生态转型部授予斯特拉斯堡大都市区零废弃物地区称号，该称号还开启一个为期3年的自愿计划，助力实现2015年法国《绿色增长能源转型法》设定的废物减量目标。2019年，斯特拉斯堡大都市区的家庭人均废物相较2015年减少了15公斤。此外，斯特拉斯堡大都市区还启动了“目标Z（Objective Z）”行动计划，执行期从2021年到2026年，具体包含八个主题和27项具体行动，计划人均废物减少6%。
第二阶段：循环经济路线图。2019年，斯特拉斯堡大都市区发布了《循环经济路线图》（Circular Economy Roadmap），旨在通过减少物质消耗和无害废物，推动区域循环经济转型。这一路线图是在与多方协商后，由斯特拉斯堡大都市区经济发展部门制定，并与法国循环经济国家战略保持一致。为确保其落实，斯特拉斯堡大都市区与法国生态转型部于2020年签署了废物和循环经济目标合同，重点推动生态设计、产业与区域生态、负责任消费等关键领域的发展。斯特拉斯堡大都市区还通过“致力于生态转型的区域”这一标签获得了法国生态转型部提供的循环经济和环境政策支持。在该标签下的各项评分中，本区域在循环经济各领域评分中获得1星评级，表明其在循环经济转型中的参与程度较低；同时，在气候、空气和能源领域则获得了4星的高分评价，展现了其在可持续发展中的积极领导力。
第三阶段：更新的循环经济路线图。2024年中期，斯特拉斯堡大都市区计划更新其2019年的循环经济路线图，进一步整合循环经济的目标、指标和行动，提升信息共享效率。同时，新路线图将超越以往的废物减量目标，推动更具前瞻性的循环经济原则，如物质和能源流动核算。此外，由于政府更替，此次更新还将动员新的政治力量，强化斯特拉斯堡大都市区将循环经济作为战略优先事项的政治承诺。
二、斯特拉斯堡发展循环经济的挑战和机遇
2023年10月，斯特拉斯堡大都市区的经济发展部门基于经合组织的城市和区域循环经济治理得分卡（OECD Scoreboard）进行了自我评估，识别出本区域循环经济转型中存在的多项挑战，尤其是在法规、政策、融资、数据等得分较低的领域（图2）。斯特拉斯堡应发挥推动、促进和支持三个维度的作用，加速推进循环经济转型进程。
图2 斯特拉斯堡大都市区循环经济发展自评估
就推动循环经济发展而言，在职责和责任方面，当前公共采购和建设项目整体政策须与循环经济更进一步整合，通过将循环经济原则融入服务和基础设施，为公共、私营和民间社会组织树立榜样。战略愿景方面，尽管2019年制定的循环经济路线图正式确立了区域内循环经济的战略愿景并在实施方面取得了进展，仍需努力让大都市地区的市政当局参与进来，并匹配人力和财政资源。意识和透明度方面，斯特拉斯堡有一个专门的网站来分享零目标行动计划相关的信息，并为当地企业提供支持，不过商界很难识别出加速循环经济转型的工具，需要构建面向企业、市民、城市的一站式循环经济网上信息系统。
就促进循环经济发展而言，尽管成立了循环经济工作组，在33个市镇进行协调非常困难，需要通过建立循环论坛来讨论共同需求、确定行动优先顺序、并设定共同目标。由于缺乏系统性方法，区域循环经济战略政策一致性受到了挑战，需在大都市范围内梳理现行政策战略，并将其纳入更新的循环路线图。利益相关方参与方面，应根据不同利益相关者的影响力和对循环经济路线图的潜在贡献组织网络研讨会。另外，尽管斯特拉斯堡支持不同规模的社区项目、试点和实验，但这些举措并没有全面反映区域循环经济途径，要在社区范围内设置城市循环解决方案试点的试验空间，同时探索城市社区和工业共生发展的联系和机会。
就支持循环经济发展而言，公共和私人部门都面临着遵守现有法规的困难，需制定具体、可量化、可实现和有时限的标准。资金方面，专门用于循环经济的预算有限，有必要探索公私合作方式吸引私人投资。在能力建设方面，无法保证足够和长期的专门人力资源来实施循环经济行动，可通过为公职人员编制循环经济培训方案、与相关伙伴（如工商会、工艺美术商会）合作来解决。创新方面，可建立健全支持机制，使初创企业扩大规模，维持对循环产品和服务的需求。数据和评估方面，现有循环经济信息共享有限、数据可用性面临挑战，需要建立一个开放、集中和最新的资源和材料管理数据库，来维持中长期循环商业模式。
三、加快斯特拉斯堡大都市区循环经济转型的治理建议
为加速斯特拉斯堡大都市区的循环经济转型，OECD根据3Ps（People and firms，Policies，Places）分析框架，提出三项关键治理建议。
在人群和企业方面，向“以人为本”转型，并加强各市镇之间的“团结”。尽管斯特拉斯堡大都市区首先采取了废物减量行动并于2019年制定了循环经济路线图，但目前的循环经济策略主要自上而下推行，民间社会参与尚显不足。作为连接和推动33个市镇发展的核心机构，斯特拉斯堡大都市区在交通、水务、卫生、家庭垃圾收集、住房和规划等领域具有重要职能。预计2024年中期更新的路线图将通过“以人为本”的方法，进一步增强公众参与，并加强市镇之间的团结，从而推动循环经济全面落实。
在政策方面，通过循环经济实现自给自足。全球地缘政治风险对原材料价格和供应的影响使得“事半功倍”成为企业和个人的迫切追求。斯特拉斯堡大都市区更新后的循环经济路线图应从单纯的“废物减量”转向倡导“减少消费”，推动可持续的生态设计，如建立生态设计中心来开发创新技术项目，并鼓励企业从线性“取—造—丢”模式转变为循环商业模式，如提供专门服务以提高资源效率，通过保障自给自足，进而适应循环经济政策。
在场所方面，通过发展“循环经济区域”提升斯特拉斯堡大都市区的吸引力。斯特拉斯堡大都市区可以利用现有工业共生集群的能力和专业知识，进行城市代谢分析；推动循环区域的发展（如实验区和投资激励措施），并实施土壤回收和闭环材料循环（如建筑设计用于材料回收和维修设施）。此外，斯特拉斯堡大都市区还可以通过城市更新项目进一步推动循环经济土地规划实施，促进循环经济与绿色产业、商业和住宅协同发展。
四、对中国城市和区域发展循环经济的启示
循环经济在欧盟已发展成为一种潮流趋势，不仅政府大力推动，企业和社会也积极响应。在中国，尽管循环经济发展取得了一定成效，党的二十大报告和二十届三中全会均强调要大力发展循环经济，全面推进循环经济转型仍任重道远。借鉴法国斯特拉斯堡欧盟大都市区循环经济发展经验，进一步推进中国城市和区域循环经济转型发展，助力加快实现“双碳”目标和促进高质量发展。
一是树立全社会的资源循环观念。推动循环经济转型必须加快树立全社会对“二次资源”循环的认识。要高度重视社会参与与环境教育，提高公众对循环经济的理解。通过举办讲座、研讨会等公共教育活动，利用各种新媒体手段大力普及循环经济的理念，增强市民的参与意识。同时，建立在线意见征集平台，让公众在生态环境治理中扮演更积极的角色。其次，加强多方利益相关者之间的沟通与合作是推进循环经济发展的关键。政府应建立定期的互动机制和信息化平台，促进企业、社会组织与政府的协同合作，并通过激励措施推动社会力量参与循环经济。最后，社区通过座谈会等方式倾听居民的意见，并为社区居民提供参与城市发展循环经济的机会与培训，形成协作共管模式。另外，要求生产企业发布环境绩效报告，发挥环保非政府组织的作用，对生产企业进行环境监督。
二是加强源头减量和生态设计。源头减量和生态设计不仅能显著提高资源利用效率，还能在国际贸易中树立绿色形象，增强话语权。中国生态工业园区可借鉴这一做法，加强工业生态链设计、技术创新和制度创新。通过合理的设计和建设，将生产要素系统化，形成不同类型的工业生态链，并通过产业发展的共同需求基础，推动链条升级和持续发展。鼓励企业自主创新、强化基础技术供给和数字化建设，以提高企业核心技术和生态化生产水平，从而增强核心竞争力。通过优化园区产业结构、完善生态管理制度，推动制度驱动力的增强，确保园区生态化发展持续、规范。
三是多措并举推动循环经济发展。为了有效发展循环经济，需要采取多种措施，特别是增强经济和市场手段的作用。中国城市目前经济手段相对不足，建议各级地方政府应设立专门的循环经济发展部门，结合当地实际制定相关政策法规，以解决循环经济在发展过程中遇到的关键问题，如发展环境、市场机制和运营模式等。同时，要完善金融支持体系，推动金融机构更好地服务循环经济，扩大国家政策性银行在循环经济领域的业务范围，缓解企业资金压力。普通商业银行也应加强可持续发展理念，增加对循环经济项目的资金投入。进一步开放资本市场，降低循环经济企业的上市难度，激励更多企业积极参与循环经济发展。通过拓宽融资渠道和优化绿色信贷模式，不断促进循环经济相关企业的成长与壮大。此外，还亟需建立健全风险担保机制，支持绿色金融的健康发展。
四是建立科学的经济基础统计和监测考核体系。科学研究和数据支持是循环经济目标实现的基础。中国城市虽有试点经验，但缺乏全国性统计核算体系和准确的数据支持。建议在现有试点基础上，进一步建立健全循环经济的基础统计和评价考核机制，推动中国城市与区域的循环经济进程。具体地，一是将主要再生资源回收利用等指标纳入统计部门统计体系，政府应设立专门的统计部门或组建专业团队，负责循环经济相关数据的收集、整理和分析，并在人员和经费上给予保障。二是鼓励各行业协会充分利用行业组织优势，主动承担起监测和统计资源循环利用数据的任务，开展重要资源循环利用数据运行情况的监测和统计。三是建立循环经济评价考核机制，加大对各级政府和园区的考核力度，发布区域循环经济发展指数，全面衡量各地区在资源回收利用、废弃物管理、产业转型等方面的表现，对其循环经济发展情况开展定量评价，并将其纳入政府绩效评价体系。
[本报告基于2024年OECD区域发展文件《法国斯特拉斯堡大都市区的循环经济》（The Circular Economy in the Eurométropole of Strasbourg, France）开展介评，并就其对于中国城市的借鉴价值予以分析，特此致谢。]
